В августе прошлого года в России вступили в силу поправки, которые должны помочь людям без гражданства легализовать свой статус на территории страны. Оказалось, сложностей по-прежнему достаточно. Каких именно – рассказывает координатор проекта помощи лицам без гражданства Комитета «Гражданское содействие» Елена Буртина.
Лицо без гражданства – кто это?
Лицо без гражданства (далее – ЛБГ) – это человек, который не имеет гражданства ни одного государства. Таких людей много среди уроженцев республик бывшего СССР: после распада страны по разным причинам они не смогли получить российские паспорта и оказались вне закона. ЛБГ не могут легально учиться, работать, получать медицинскую помощь. По факту эти люди оказываются бесправны, хотя могут годами жить на территории России. Об этом говорится в докладе, который в 2018 году подготовили Елена Буртина и адвокат сети «Миграция и право» Правозащитного центра «Мемориал» Ольга Цейтлина.
Поправки 2021 года как «первый постоянно действующий универсальный инструмент легализации»
В течение последних 30 лет люди могли получить российское гражданство разными способами, но сложности возникали всегда.
Первый закон о гражданстве вступил в силу в феврале 1992 года: все, у кого была постоянная прописка на территории РФ, стали гражданами России. Многим из тех, кто не был признан гражданином России по этому основанию и не приобрел никакого другого гражданства, потом удалось получить гражданство РФ в порядке регистрации – то есть без рассмотрения, безотказно (это позволял пункт «г» ст. 18 того же закона).
Воспользоваться этим механизмом удалось не всем. «Советские люди в 1990-х годах не имели никакого представления об институте гражданства и поэтому не осознавали важности его получения: в СССР оно приобреталось с рождением, то есть было чем-то самим собой разумеющимся», – отмечают Буртина и Цейтлина в докладе.
В 2002 году закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» установил виды легального проживания иностранцев в стране – временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание, – но только для тех, кто прибыл в Россию после издания этого закона. Для неграждан, которые уже находились на территории РФ к моменту издания закона, никаких механизмов получения легального статуса в России закон не предусмотрел.
«Так граждане бывшего СССР, не получившие российского гражданства, но многие годы легально проживавшие в РФ, – пишут в докладе, – в одночасье стали нелегалами».
Через 10 лет в закон «О гражданстве» включили главу VIII.1 – она позволяла получить российское гражданство в упрощенном порядке, но только гражданам бывшего СССР и их детям, не имеющим иного гражданства и прибывшим в РФ до 01.11.2002 года. Буртина и Цейтлина оценивают эти поправки как «серьезный прорыв в деле ликвидации безгражданства», и «первый инструмент легализации ЛБГ», но и там были трудности.
Например, от людей требовалось документально подтвердить прибытие в Россию до 01.11.2002 года и проживание после, до момента обращения за гражданством. Это было непросто: в 2000-х советские паспорта уже считались недействительными, по ним не регистрировали, не брали на работу, поэтому проживание человека с таким паспортом перестало фиксироваться документально.
В феврале 2021 года в закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» внесли поправки, которые вступили в силу в августе того же года. Они распространяются на все категории ЛБГ и не ограничены во времени. По словам Елены Буртиной, поправки стали «первым в стране постоянно действующим универсальным инструментом легализации ЛБГ».
Новая ст. 5.2 ввела понятие «временное удостоверение личности лица без гражданства», которое выдается сразу на 10 лет и позволяет находиться на территории России легально: арендовать жилье, устраиваться на работу. До этих поправок ЛБГ, которые не смогли получить гражданство по главе VIII.1, были вне правового поля: закон рассматривал их как иностранных граждан, хотя это принципиально разные понятия.
За последний год Комитет «Гражданское содействие» помог 17 людям без гражданства получить временное удостоверение личности. Сколько всего в России ЛБГ, сказать невозможно. По очень приблизительным оценкам авторов доклада 2018 года, это могут быть сотни тысяч людей.
Какие трудности ждут ЛБГ на пути легализации и после
«Новый механизм работает, но со скрипом», – так спустя год характеризует действие поправок Елена Буртина. Есть несколько основных проблем.
Первая – прежде, чем получить временное удостоверение личности ЛБГ, нужно пройти процедуру установления личности. Люди сталкиваются с проблемами на этапе самого допуска к этой процедуре: в 2022 году, по словам Буртиной, без жалоб и проволочек допуск получили считанные единицы людей.
Чиновники часто затягивают процедуру: по закону (ст. 10.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ») она не должна превышать трех месяцев. Когда человек подает заявление, ему обязаны выдать справку, где указана дата приема заявления. В реальности, говорит Буртина, чиновники под разными предлогами стараются подобную справку не выдать, а процедура установления личности может затянуться на несколько лет.
Вторая проблема – консульские справки. Когда человек обращается за получением временного удостоверения личности, у него требуют справку из консульства об отсутствии гражданства. Буртина подчеркивает: в законе этого нет, но как минимум в Москве и Московской области сложилась такая практика.
Получить справку сложно. Консульства требуют документы, часть которых ЛБГ, как правило, представить не может, потому что их просто нет, часто они утрачены: свидетельство о рождении, браке, трудовые книжки. К тому же ответы от консульств приходят далеко не всегда.
Дополнительно возникают сложности, связанные с застарелыми конфликтами. Так, консульство Азербайджана не пускает армянских заявителей, абхазы не выдают справки грузинам, а грузины в какой-то момент сообщили, что не будут отвечать на заявления общественных организаций и государственных органов – и в большинстве случаев так и делают.
Но даже получив временное удостоверение личности, люди без гражданства не имеют доступа к медицине: могут рассчитывать только на вызов скорой помощи, а на медицинский полис – нет. Это, по мнению Буртиной, нонсенс, ведь фактически ЛБГ являются постоянными жителями России, так как покинуть территорию страны не могут.
В начале 2022 года сотрудники Комитета «Гражданское содействие» направили уполномоченном по правам человека Татьяне Москальковой предложение внести поправки в закон «Об обязательном медицинском страховании» и позволить таким людям получать полисы ОМС. В апреле из аппарата Москальковой ответили, что «предложение взяли в работу». С тех пор новостей не было.
Если у человека нет никаких документов
Отдельная проблема – установление личности, когда у человека нет никаких документов, а сведений о нем нет ни в архивах, ни в государственных базах данных.
Например, одна из заявительниц Комитета родилась в 1970-е годы в кочегарке у бездомной женщины, и документов у нее никогда не было. Мать оставила девочку на попечение знакомой, тоже бездомной. До 15 лет девушка кочевала, потом стала жить самостоятельно. Она нигде не училась – получала образование, слушая радио во время зимовок на чужих дачах.
«У нее нет ни свидетельства о рождении, ни паспорта, ни документов об образовании, ни каких-либо иных документов. Как зовут ее мать – неизвестно. Это очень трудная ситуация: каким образом установить личность – вообще непонятно», – говорит Буртина.
В таком случае человеку выдают заключение о неустановлении личности, и он «обречен всегда быть вне закона». Подобные заключения, отмечает Буртина, стали выдавать чаще. Причины отказов звучат по-разному, одному из заявителей Комитета отказали из-за разночтений в написании отчества.
Сотрудники Комитета всегда стараются обжаловать эти заключения, но, по словам Буртиной, «эффективность жалоб в ГУВМ (Главное управление по вопросам миграции МВД России – прим. ред.) снижается».
Еще один заявитель, личность которого не смогли установить, – мужчина, который в детстве недолго пробыл в доме малютки. Потом его забрали и передавали из одной семьи мигрантов в другую. В юности парень стал торговать на рынке, нигде не учился, но со временем стал владельцем нескольких точек фаст-фуда. Однажды он увидел потасовку, полез разнимать, а оказалось, что это – разбой. Мужчину обвинили как соучастника в краже мобильного телефона.
Три года следователь не могла передать его дело в суд, не установив личность, но даже следы его пребывания в детском доме найти не удалось. Приговор выносили, используя названные им самим данные.
Комитет предлагал использовать в таких ситуациях опыт работы с беженцами без документов, когда из знания контекста оценивается достоверность рассказа человека. «Это предложение не было принято, но каким образом решать проблему установления личности в подобных случаях, закон в настоящее время ответа не дает», – говорит Буртина.
В сухом остатке
Формально поправки позволяют людям без гражданства легализоваться в России. В реальности же доступ к процедуре установления личности, с которой все начинается, затруднен, и даже в случае получения временного удостоверения человек без гражданства оказывается ограниченным в правах и лишенным базовых возможностей.
Выступление Елены Буртиной, посвященное практике применения нового закона ЛБГ, состоялось на семинаре Сети «Миграция и право» Центра защиты прав человека, прошедшем 27-28 октября в Москве.
