Департамент образования Москвы уже пять лет ненормативно посылает сотни тысяч детей

Коротко о том, как Временные правила, регулирующие прием детей в детские сады, нарушают Конституцию России и Законодательство РФ.

В начале сентября Комитет «Гражданское содействие» уже писал о том, что зачисление в столичные детские сады ведется по так называемым Временным правилам (полное название — «Временные правила регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы»). Именно по этому документу непонятного типа и статуса дети с временной регистрацией (она же – регистрация по месту пребывания) вместо зачисления в детские сады, оказываются записанным в бесконечные очереди, которые часто не только не приближают ребенка к заветному первому месту, но имеют обыкновение увеличиваться. Так, например, в недавно рассмотренном в Московском городском суде деле (№ 33а-8118/2018) родитель отмечает, что ребенок был перед первым сентября 2017 года на сороковом месте, а через несколько месяцев – уже 222-ым. Отчаявшийся отец просит судью хотя бы обязать Департамент образования Москвы вернуть ребенка на сороковое место, но ни чиновники, ни судьи в подобных перемещениях ничего удивительного и проблематичного не находят. И это явление – массовое. Что касается детей без московской регистрации, то им чиновники Департамента образования даже в очереди постоять не дают, а просто не принимают заявления – ведь во Временных правилах не предусмотрена подача заявлений о зачислении в детские сады детей без московской регистрации.

Временные правила не только нарушают Статью 43 Конституции РФ, а также Законодательство РФ в части гарантий на всеобщее и доступное дошкольное образование, но и в принципе носят непонятный правовой характер. Приняты они без приказа, сроки обеспечения дошкольным образованием не задают, в реестре правовых документов не зарегистрированы, текст в положенном порядке не опубликован, да и текста-то полного – нет, а есть текст Временных правил в редакциях от 2013 и 2014 годов и отдельно на трех страницах какие-то изменения в этот текст от 2015 года. Разобраться в этом практически невозможно, но эти Временные правила ведь не для этого принимались. Когда Министерство юстиции России попыталось получить у Департамента образования Москвы последнюю редакцию и официальный текст Временных правил, чтобы провести полагающуюся правовую и антикоррупционную экспертизу, где бы весь этот правовой произвол предстал со всей очевидностью, то им было Департаментом образования и Правительством Москвы заявлено, что Временные правила «признаками нормативно правового акта не обладают», текст не предоставили, но использовать продолжают.

Недавно нам пришли ответы из Аппарата Мэра и Правительства Москвы, Рособрнадзора и Прокуратуры Москвы, в которых в унисон утверждается то же самое – Временные правила «не обладают признаками нормативного правового акта». Казалось бы, следующим шагом должен был бы быть запрет на использование Временных правил в качестве документа, регламентирующего зачисление детей в детские сады, но шага в этом направлении ни Правительство Москвы, ни Рособрнадзор, ни Прокуратура Москвы не делают. Но почему? Ведь если Временные правила не нормативный правовой акт, то что? Ненормативный или индивидуальный правовой акт? Но этого не может быть, это же не приказ о награждении или назначение на должность конкретного лица.

На самом деле, Временные правила, несмотря на свое название, действуют уже пять лет, и их можно давно называть «постоянные правила». Согласно этим правилам, в детские сады не зачислены уже десятки, если не сотни тысяч детей. Очевидно, что Временные правила распространяются на неограниченный круг лиц, а также регламентируют важные общественные отношения. Иными словами, Временные правила носят все важные черты нормативного акта. Говорить, что это индивидуальный правовой акт (то есть тот, который издан в отношении конкретного субъекта и был применен однократно) – это издевательство над правом и надругательство над здравым смыслом. Что же тогда такое Временные правила? Чиновники отказываются отвечать на этот вопрос, а просто пишут, чем они не являются. То, что же такое Временные правила, видимо, государственная тайна или необъясненный доселе откровение «свыше», перед которым московские чиновники в страхе трепещут.

Ирония еще и в том, что в самом тексте Временных правил они причисляются к нормативным правовым актам. Так, в Разделе 9 Временных правил указано: «Текущий контроль за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами Департамента образования города Москвы Временных правил и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, а также принятием ими решений осуществляется руководителем Департамента образования города Москвы, а также уполномоченными им должностными лицами»;

Кроме того, единственное место, где располагается текст Временных правил на Официальном сайте Мэра и Правительства Москвы (www.mos.ru) – раздел, озаглавленный «Нормативные акты», в чем любой желающий может свободно убедиться, пройдя по ссылке:  https://www.mos.ru/pgu/ru/services/procedure/0/0/7700000010000186731/?onsite_from=4532)5

Но и это еще не все. В последнее время московские судьи и представители Департамента образования Москвы, опять же в унисон предпочитают отмахиваться загадочной фразой: «В настоящее время действуют утвержденные Департаментом образования г. Москва Временные правила», а потом объясняют родителям, почему-то недовольным, что дети годами находятся в очередях, что все это, согласно Временным правилам, ничуточки не нарушает право на дошкольное образование. Как любит писать в своих решениях судья И.И. Афанасьева, которой направляются сейчас почти все дела по доступу к дошкольному образованию в Москве: «При этом ни одним из пунктов Временных правил не предусмотрены сроки предоставления места в дошкольном образовательном учреждении, а представление места в ДОУ поставлено в зависимость от даты постановки на учет и количества претендентов, имеющих аналогичные гарантии» (см., например, решение по Делу № 2А – 706/2017 или Дело № 2-5194/2018).

Казалось бы, судья должна поставить вопрос, а насколько вообще правомочно не указывать в таком документе сроки, открывая возможность для злоупотреблений чиновников и помещения детей в бесконечные очереди? Но судья Афанасьева такой вопрос не ставит, а, наоборот, использует это как отговорку, почему никакой проблемы в бесконечных очередях для нее нет. Еще Афанасьева часто пишет в своих решениях: «Само по себе наличие очереди на получение мест в ДОУ нельзя расценивать как неисполнение обязанности обеспечения доступного бесплатного дошкольного образования в отношении ребенка  административного истца, а также как отказ в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении» (см., например, решение по Делу № 2А-701/2017 или Дело № 2-5194/2018). Опять мистика – загадочное «действуют»; сроков – нет, но это не признак противоправности Временных правил; не предоставляют доступа, но тем самым право на доступное образование не нарушают… Тщетно было бы искать в этом логику, а уж тем более правосудие…

Но раньше в судах такой мистический туман не напускали, так как, видимо, сначала никто серьезно вопрос о противоправности Временных правил в целом не ставил. Когда Временные правила только начали действовать в конце 2013 – начале 2014 года, в судебных заседаниях представители Департамента Москвы, да и сами московские судьи открыто называли Временные правила нормативным правовым актом. Так, есть судебное решение от 29.09.2014 по делу № 3-222/2014, которым Департамент образования Москвы особенно горд, так как Московский городской суд, обсудив один из пунктов Временных правил, не нашел причин для его отмены. Кто знаком с судебной практикой в этой области, не удивится, так как московские судьи за последние пять лет из многих десятков исков против Департамента образования Москвы, направленных на защиту права детей на школьное и дошкольное образование, не удовлетворили даже частичного ни одного иска. Но это решение интересно другим. Оно наглядно демонстрирует абсурдность и правовой произвол, в который оказались вовлечены и судьи. В этом решении Временные правила неоднократно и прямо называются нормативным правовым актом как судьями, так и представителями Департамента образования. В судебном решении, обсуждая Временные правила, например, утверждается: «<…>исследовав письменные материалы дела и представленных в них доказательства, оценив оспариваемые заявителем отдельные положения нормативного правового акта<…>», а представители Департамента образования заявляли, что «нормативный правовой акт введет в действие в установленном порядке».

Надувательство ответов о ненормативности Временных правил в том, что нам как бы предлагается поспорить о том, являются ли они нормативным правовым актом или ненормативным правовым актом, тогда как суть в том, что Временные правила регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы неправовой и даже антиправовой акт. Но эта опция ни Аппаратом Мэра и Правительства Москвы, ни Рособрнадзором, ни Прокуратурой Москвы не предполагается. Ведь для этого надо будет признать, что Департамент образования Москвы в лице ее руководителя грубо нарушил и продолжает нарушать закон!

Ответственным чиновникам и государственным служащим, очевидно, легче сказать, что это ненормативный акт и закрыть глаза на то, что в самом тексте Временных правил они причисляются к нормативным актам, что и судьи с представителями Департамента образования их сначала иначе как нормативным актом не называли, в конечном счете им легче придумать некий несуществующий в природе права и не имеющий название тип акта, чем признать простой и очевидный, хотя и очень грустный факт – уже пять лет десятки тысяч детей в Москве не зачисляются в детские сады в нарушение Конституции РФ, Федеральных законов. И делается это со ссылкой на документ, который не соответствуют даже элементарным требованиям к правовому регулированию.

Текст: аналитик Комитета «Гражданское содействие» Константин Троицкий

Фото: волонтер Комитета «Гражданское содействие» Екатерина Шмелева