Трудовая миграция в России
Почти год прошел с момента публикации Комитетом «Гражданское содействие» доклада «Административные выдворения из России – судебное разбирательство или массовое изгнание?» о системных нарушениях прав иностранных граждан в московских судах по итогам мониторинга, проведенного в 2015 году. С тех пор в России были внесены очередные изменения в миграционное законодательство, а тема трудовых мигрантов и их прав продолжала активно обсуждаться как в обществе, так и в государственных ведомствах. Но печальная судебная практика, увы, совершенно не изменилась – многие иностранные граждане в Москве продолжают сталкиваться с произволом в судах, когда их коллективно, в потоке, без серьезных судебных разбирательств, выдворяют из России за малейшее нарушение миграционных правил. Отношение к трудовым мигрантам в целом также существенно не поменялось. По-прежнему в обществе распространены ксенофобские настроения, взгляд на граждан некоторых стран как на опасных или нежелательных чужаков. Серьезных и масштабных программ, направленных на интеграцию и адаптацию трудовых мигрантов в России, как не было, так и нет. Даже наоборот, упразднение Федеральной миграционной службы привело к тому, что государственное взаимодействие с трудовыми мигрантами вновь вошло в компетенцию МВД, в деятельности которого отсутствует разработка и внедрение серьезных интеграционных и адаптационных программ. Для того чтобы убедиться в этом достаточно просто взглянуть на Положение о Главном управлении по вопросам миграции при МВД России.
В свете вышесказанного характерно выступление О.Ю. Голодец, состоявшееся в самом начале 2017 года. Заместитель премьер-министра заявила, что трудовые мигранты «работают у нас не со знаком “плюс”, они работают со знаком “минус”. И, к сожалению, такая политика дестимулирует работодателей по отношению к техническому перевооружению, это снижает наши темпы перехода к, так называемым, высокопроизводительным местам», а такое положение приносит «государству очень серьезные социальные издержки, то есть, мы за них все равно платим – платим за образование детей мигрантов, несем серьезные социальные расходы». Символично, что помимо прочего Голодец занимает место председателя Совета по русскому языку при Правительстве Российской Федерации, одна из главных целей которого заключается в «популяризации русского языка, его поддержки и развития». Видимо, образование детей-мигрантов, гарантированное Конституцией РФ и многочисленными международными конвенциями, согласно Голодец, к популяризации русского языка не относится.
Неприветливая миграционная политика, девальвация рубля, высокие выплаты за патент, массовые выдворения и еще более массовые запреты на въезд не могли не сказаться на количестве иностранных граждан в России из тех стран Центральной Азии, откуда приезжает наибольшее число трудовых мигрантов. Как видно из Таблицы 1, количество граждан Таджикистана и Узбекистана, пребывающих на территории Российской Федерации, с сентября 2014 по октябрь 2016 года значительно снизилось: граждан Узбекистана – на 29%, а граждан Таджикистана – на 14%. Из четырех крупнейших стран-исхода трудовых мигрантов из Центральной Азии немного увеличить количество своих граждан на территории России смогли Казахстан и Кыргызстан (на 5% и 6%). В случае с Кыргызстаном с высокой долей уверенности можно сказать, что это связано со вступлением страны в Евразийский экономический союз (ЕАЭС). После присоединения Кыргызстана его граждане получили возможность работать без патента, а следовательно, избавить себя от дополнительных трат и бюрократических процедур. Помимо этого вступление сопровождалось снятием запрета на въезд в Россию для нескольких десятков тысяч граждан Кыргызстана. Совсем недавно в результате договоренностей была объявлена амнистия для некоторых граждан Таджикистана. Очень вероятно, что российская сторона активно использует эти механизмы в качестве инструментов при достижении своих геополитических целей.
Таблица 1. Количество пребывающих в России иностранных граждан из некоторых стран СНГ на дату (согласно статистике ГУВМ МВД РФ).
Изменение в миграционном законодательстве
Самым важным законодательным новшеством, касающимся практики выдворений, в 2016 году стало обсуждение, принятие и подписание Федерального закона № 490-ФЗ, который смягчил Статью 18.8 КоАП РФ (Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации). В предыдущей редакции от 9 августа 2013 года Часть 3 этой статьи обязывала безальтернативное наказание в виде выдворения для иностранных граждан, если нарушение было совершено в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге или Ленинградской области. Закон вернул возможность выбора, так что теперь судья в случае установления факта административного правонарушения может либо выдворить человека и оштрафовать, либо только оштрафовать. Послужит ли это законодательное смягчение существенному смягчению правоприменительной практики? Это сложный вопрос, ответ на который может дать время. Новый закон вступил в силу только в начале 2017 года и пока преждевременно делать какие-то выводы. Важно также отметить, что Статья 18.10 КоАП (Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации), по которой также массово выдворяются иностранные граждане, изменение не претерпела. Это значит, что Часть 2, предписывающая безальтернативное выдворение нарушителей этой статьи в четырех указанных регионах, осталась в силе.
Ситуация в Москве
Мэр Москвы, С.С. Собянин, в 2016 году сделал несколько заявлений о трудовых мигрантах в столице, используя жесткий, а скорее даже жестокий тон высказываний. Одно из них привело к дипломатическому скандалу с Кыргызстаном. Так, когда градоначальник в ноябре 2016 года заявил, что выходцы из этой страны представляют собой «огромный поток мигрантов, которые, к сожалению, не добавляют безопасности городу», то Президент Кыргызстана резонно заметил, что обеспечение достойного и легального труда одна из обязанностей Правительства Москвы. Помимо этого Собянин, имея в виду уже всех трудовых мигрантов, сказал, что, с одной стороны, «ежегодно в городе выдается порядка 400 тыс. патентов на сумму 12 млрд рублей, что в принципе покрывает расходы города на адаптацию мигрантов и членов их семей», но, с другой стороны, «по разным оценкам, сегодня более 40% мигрантов работают в городе нелегально». Что подразумевается под адаптацией мигрантов и членов их семей Собянин не пояснил. И в итоге в очередной раз призвал полицию Москвы к продолжению активной деятельности по пресечению «нелегальной миграции». Последнее, фактически, означает продолжение практики массовых выдворений и нарушения права иностранных граждан на справедливый суд. Мэр Москвы, похоже, озабочен только так называемой «нелегальной миграцией», совершенно не интересуясь ее причинами, а также нелегальными методами борьбы с ней.
В том же ноябрьском выступлении Собянин заявил, что «сегодня МВД гораздо реже, чем один или два года тому назад, применяет к мигрантам такие меры, как выдворение или запрет на въезд в страну». Но правда ли это? И произошли ли в московских судах в 2016 году какие-то серьезные позитивные изменения при рассмотрении дел по нарушению указанных выше статей 18.8 ч.3 и 18.10 ч.2 КоАП РФ? Ведь выдворения по этим двум статьям составляют около 98% от общего числа выдворений. Есть серьезные основания сомневаться в каких-либо позитивных сдвигах. Наши посещения судов в 2016 году, рассказы трудовых мигрантов и беженцев, которые обращаются в Комитет «Гражданское содействие», свидетельствуют о тех же массовых нарушениях прав иностранных граждан, которые описаны в нашем прошлогоднем докладе. На это же указывают данные, размещаемые на сайтах судов: по-прежнему не редкость, когда в течение дня один судья рассматривает 40, 50, а иногда и больше дел по статьям 18.8 ч.3 м 18.10 ч.2 КоАП РФ. Любой желающий может увидеть, что даже по электронной официальной отчетности на слушание одного дела часто отводится по 2-3 минуты.
Верны ли слова Собянина, что МВД «гораздо реже» выдворяет иностранных граждан? Это зависит от того, считать ли уменьшение на 15% (именно на такую величину снизилось количество решений о выдворении в Москве в 2016 году по сравнению с 2015 годом) как «гораздо реже» или – нет.
График 1. Число решений об административном выдворении, принятых в районных судах Москвы с 2011 г. по 2016 г. (согласно данным Управления Судебного департамента в г. Москве).
Что касается пропорции, то, несмотря на некоторое сокращение разрыва, в московских районных судах по-прежнему львиную долю от всех иных административных дел (70%) занимает рассмотрение все тех же статей 18.8 ч.3 и 18.10 ч.2 КоАП РФ.
Диаграмма 1. Соотношение количества рассмотренных в районных судах Москвы дел по статьям 18.8 ч.3 и 18.10 ч.2 КоАП РФ и по остальным статьям КоАП РФ (согласно данным Управления Судебного департамента в г. Москве).
Если же сравнивать процент распределения по решениям, принимаемых по статьям 18.8 ч. 3 и 18.10 ч.2 КоАП РФ, то доля решений, когда назначается выдворение, изменилась очень незначительно. В 2016 году доля таких решений составляла 78%, а в 2015 году – 80%. Также лишь немного снизилась доля обвинительных решений (которые помимо выдворения включают случаи, когда был назначен штраф без выдворения) по этим статьям – с 95% в 2015 до 92% в 2016 году.
Диаграмма 2. Распределение решений в районных судах города Москвы по статьям 18.8 ч.3. и 18.10 ч.2 КоАП РФ за 2016 год (согласно данным Управления Судебного департамента в г. Москве).
Конечно, обнадеживает рост количества возвращенных и особенно прекращенных дел – с 3.5% в 2015 до 7.2% в 2016 и с 0.5% до 1.1% , так как это может означать, что судьи стали больше внимания и времени уделять обстоятельствам рассматриваемых дел. Тем не менее, рост слишком незначителен, чтобы с уверенностью говорить об изменении общей картины, а также о причинах.
Диаграмма 3. Распределение решений в районных судах города Москвы по статьям 18.8 ч.3. и 18.10 ч.2 КоАП РФ за 2015 год (согласно данным Управления Судебного департамента в г. Москве).
Суммируя сказанное, можно заключить – в Москве в 2016 году продолжились массовые выдворения иностранных граждан из России. При этом, судя по 1) наблюдениям наших сотрудников, 2) рассказам заявителей, а также 3) официальным данным судов, при рассмотрении дел по статьям 18.8 ч.3 и 18.10 ч.2 КоАП РФ в московских судах не прекращались систематические и грубые нарушения права иностранных граждан на справедливый суд.
Константин Троицкий, «Гражданское содействие».
