В 2016 году Россия признала в 4 раза меньше беженцев, чем самая маленькая страна ЕС — Мальта.
О ситуации в мире и России
По данным Управление Верховного Комиссара по делам Беженцев ООН, в мире в конце 2016 года насчитывалось около 22.5 миллиона беженцев, 2.8 миллиона лиц, ищущих убежища и более 40 миллионов вынужденных переселенцев внутри своих стран. Эти цифры – рекордный максимум со времени окончания Второй мировой войны.
Рисунок 1 Количество беженцев (серые столбцы) и внутренне перемещенных лиц в мире с 1997 до 2016 года (согласно данным УВКБ ООН).
В России официальным статусом беженца, который соотносится с Конвенцией ООН «О статусе беженцев», на конец 2016 года обладали 598 человек. Это составило минимальное значение за многие годы (с 2007 года). Чуть более 228 тыс. человек, 99% из которых составляли граждане Украины, имели сильно облегченный (в плане обязательств государства), по сравнению со статусом беженца, статус временного убежища. Комитет «Гражданское содействие» неоднократно писал о том, что институт убежища в России работает из рук вон плохо. Причин множество: от различных и порой изощренных препятствий при попытках подать ходатайство о признании беженцем до барьеров на пути реализации права на обжалование отказов. Но основная причина, очевидно, – политическая установка. По личному указанию сверху, миграционное ведомство оказывается способным принять существенные группы беженцев, как это происходило с гражданами из двух восточных областей Украины. Когда же такого указания нет, то ведомство произвольно может отказать в любом виде убежища, например, беременным женщинам и детям из Алеппо или корейцу, бежавшему от пыток из КНДР. В последнем случае только с помощью общественности удалось добиться пересмотра решения. Подробно ситуация с институтом убежища в России была описана в докладе «Россия как страна убежища», изданном Комитетом «Гражданское содействие» в 2015 году.
Ниже приведены некоторые статистические данные за 2016 год. Но надо сразу отметить, что предлагаемая государственными органами обществу статистика о миграционной ситуации в России, которая и до этого была крайне скудной и ограниченной, в 2016 году стала еще менее детализированной. По сути дела, никаких данных о беженцах, кроме количества зарегистрированных на начало каждого квартала, а также их распределения по регионам и возрасту, не предоставляется. Исчезла информация о количестве обратившихся, также как расшифровка по всем странам-исхода. О публикации иных данных (например, о количестве обратившихся впервые или о числе положительных решений после обжалования отказа в предоставлении убежища) – не приходится и говорить. При этом в разделе Главного управления по вопросам миграции МВД РФ вообще нет никакой статистической информации о беженцах, а упомянутые показатели публикуются Федеральной службой государственной статистики.
Дело в том, что в апреле 2016 года была упразднена Федеральная миграционная служба. Кто-то вздохнул с облегчением. Более жесткое, а порой и жестокое отношения к людям, ищущим убежища, сложно было представить. Какие-либо серьезные адаптационные программы отсутствовали, а руководитель ФМС России, К.О. Ромодановский, запомнился прежде всего борьбой с так называемыми «нелегальными мигрантами» и хвастовством о выдворении каждый день по 3 тысячи человек. О грубейших нарушениях при процедуре этих выдворений мы неоднократно писали и подготовили доклад «Административное выдворение из России: судебное разбирательство или массовое изгнание?». Хотя в основном выдворение касается трудовых мигрантов, но миграционные службы также регулярно пытаются применить эту процедуру к беженцам. Как итог, никаких существенных достижений в программах по адаптации беженцев и трудовых мигрантов у ФМС не было.
Тем не менее, 2016 год продемонстрировал, что в отношении предоставления статуса беженца ситуация продолжает ухудшаться, хотя казалось бы куда дальше? На 1 января 2017 года в стране оказалось всего 598 обладателей этого статуса. Резко сократилось и число обладателей временного убежища.
Таблица 1 Распределение беженцев и лиц, получивших временное убежище по странам прежнего пребывания (Согласно данным Федеральной службы государственной статистики).
Надо напомнить, что иностранные граждане, ищущие убежища, претендуют на получение:
- Статуса беженца, который соотносится с Конвенцией «О статусе беженцев» (хотя и с важными оговорками, что было детально проанализировано в докладе «Россия как страна убежища»).
- Статуса временного убежища, который предоставляется тем, кому, по мнению миграционных служб, нет оснований в предоставлении статуса беженца, но государство решает дать им защиту по гуманитарным или иным соображениям.
На бумаге есть еще особый статус политического убежища, базой чему служит Приказ Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746. Более того, на бумаге этот статус порой подает признаки жизни, что выразилось в изменениях, внесенных в него в 2012 году. По праву на политическое убежище в России защищаются диссертации, пишутся статьи. Об этом рассуждают в университетах. Проблема только, что по имеющейся информации этот статус был предоставлен либо одному человеку, либо вообще никому.
Временное убежище в 2016 году
Статус временного убежища представляет собой своего рода облегченную версию статуса беженца. Государство снимает с себя значительную долю ответственности за социальную помощь и помещает человека в состояние тревожной неопределенности, так как временное убежище предоставляется на срок до одного года, а уже за 30 дней до окончания этого срока человеку надо вновь входить в процедуру и с волнением ждать непредсказуемого ответа миграционных служб. Часто и без каких-либо понятных причин временное убежище не продлевается. Решение об отказе в предоставлении и продлении, конечно, можно обжаловать, но это означает вхождение в продолжительную и не гарантирующую успех процедуру, на время которой человек оказывается в полулегальном положении без права работы. Без сомнения, временное убежище лучше, чем ничего. Оно спасает жизни и здоровье людей, которым грозят серьезные опасности при возвращении в страну исхода. Но обязательства российского государства по отношению к людям с этим статусом – минимальна. Фактически, им просто разрешают некоторое время побыть на территории России без какого-либо серьезного содействия по адаптации и благоустройству.
При этом до начала кровавого конфликта в двух восточных областях Украины временное убежище также предоставлялось крайне редко. Резкий всплеск в 2014 году был обусловлен распоряжением, принятом на высшем уровне российской власти, о выдаче временного убежища всем обратившимся гражданам Украины из этих двух областей. Не случайно, что они составляли на конец 2016 – начало 2017 годов 99% от всех обладателей статуса временного убежища.
График 1. Количество получивших и имевших статус временное убежище в Российской Федерации на конец года с 2004 по 2016 гг. (согласно данным ФМС России и МВД РФ)
Если же не учитывать данные по гражданам Украины, то получится, что на конец 2016 года всего 2348 гражданина других стран имели временное убежища в России. Это число – антирекорд, начиная с 2008 года.
График 2. Количество имевших статус временного убежища в Российской Федерации на конец года с 2009 по 2016 гг. без учета данных по гражданам Украины (согласно данным ФМС России и МВД РФ)
Статус беженца в 2016 году
Что касается официального статуса беженца, то работа реорганизованных миграционных служб в 2016 году проходила со знаком минус. Новоявленному ведомству ГУВМ МВД удалось установить сразу два антирекорда: по количеству обладателей статуса беженца – 598, начиная с 2007 года, а также по количеству признанных беженцев в течение года – 39 с момента начала публикации статистики об этом количестве. Последний антирекорд, возможно, относится ко всей истории института убежища в Российской Федерации.
График 3. Количество получивших и имевших статус беженца в Российской Федерации на конец года с 2009 по 2016 гг. (согласно данным ФМС России и МВД РФ)
После конца 90-ых гг. прошлого века число официальных обладателей статуса беженец в России сократилось в сотни раз, упав с 240 тыс. человек на конец 1997 года до 598 на конец 2016 года (сокращение в 400 раз!). Начиная с 2008 года, число его обладателей в России колебалось между 700 и 800 (кроме 2013 года). Однако в 2016 году количество резко уменьшилось и составило 598 человека. Украинским гражданам статус беженца также предоставлялся миграционными службами крайне неохотно и, видимо, лишь избранным. Так, в 2014 году его получили 241 гражданинаУкраины, хотя смогли подать официальное ходатайство, 5789 украинца.
График 4. Количество имевших статус беженца в Российской Федерации на конец года с 1997 по 2016 гг. (согласно данным ФМС России и МВД РФ)
Если не учитывать данных по украинским беженцам с официальным статусом, то число обладателей статуса беженца из других стран снижалось последние 6 лет, достигнув в 2016 году другого антирекорда – 410 человек. Это связано с множеством причин, о которых Комитет «Гражданское содействие» неоднократно писал. Например, с тем, что сирийским гражданам на протяжении всего времени конфликта статус беженца вообще не давали, если не считать одного гражданина. Имя и судьбу последнего, а также то, как ему удалось получить этот статус, очень бы хотелось узнать. Всего с начала конфликта в Сирии в 2011 году подать ходатайство о признании беженца (несмотря на то, что миграционные органы воздвигают разного рода препятствия, а иногда и просто напрямую отказывают регистрировать их) смогли более 2 тыс. граждан Сирии. По всем им кроме одного были получены отказы (еще один человек из Сирии имел статуса беженца до начала конфликта).
График 5. Количество имевших статус беженца в Российской Федерации на конец года с 2009 по 2016 гг. без учета данных по гражданам Украины (согласно данным ФМС России и МВД РФ)
При этом, согласно данным Федеральной службы государственной статистики, на конец 2016 года в более чем пятидесяти регионах России на учете органов миграции не состояло НИ ОДНОГО беженца. Так, во всем Дальневосточном федеральном округе (9 регионов) на учете миграционных служб состояло всего 6 человек, в Уральском (7 регионов) – 4, а в гигантском Сибирском федеральном округе (12 регионов) – ни одного беженца.
Россия и Мальта
Если попросить россиян показать на карте мира самую маленькую страну Европейского союза – Мальту, то, вероятно, очень многие затруднятся это сделать без подсказки. Население России (около 146 млн. человек) в 340 раз больше, чем на Мальте (около 430 тыс. человек), а территория этой маленькой европейской страны в 54 тыс. 194 раза меньше, чем у самой большой страны мира. Но что примечательно — Мальта признала в 2016 году 165 человек беженцами, то есть взяла по отношению к ним ответственность в соответствии с Конвенции «О статусе беженцев», а Россия в четыре раза меньше – 39 человек. Другими словами, если бы Россия признавала беженцев в пропорциональном отношении к Мальте, то, если считать по размеру населения, число признанных Россией беженцами в 2016 году должно было бы составить 56 тыс. человек. Если брать по показателю ВВП (в России где-то в 200 раз больше, чем у Мальты), то число признанных беженцев в 2016 году должно было бы составить 33 тыс. То, что Россия признала беженцев в четыре раза меньше, чем самая маленькая страна Европейского союза – еще один российский антирекорд.
Даже если брать совокупность лиц, получивших статус беженца и дополнительный гуманитарный статус, который в России называется временным убежищем, то на Мальте на конец 2016 года обладателей обоих статусов было 7 тыс. 948 человек. Если умножить это число на разницу между количеством населения на Мальте и в России, то получается, что в России на конец 2016 года должно было быть около 2 млн. 700 тыс. беженцев и людей с временным убежищем с официальным статусом (а не 229 тыс., как это было на самом деле), если на разницу по ВВП, то где-то 1 млн. 590 тыс.
Рисунок 2. Соотношение реального числа обладателей статуса беженца, а также временного убежища в России и число, взятое в пропорции к числу беженцев и обладателей убежища в Мальте (на конец 2016 года)
Итак, подытожим российские антирекорды в 2016 году:
- 2348 человека, или минимальное количество обладателей статуса временного убежища среди граждан других стран, начиная с 2008 года, если не считать данные по Украине;
- 598 человека, или минимальное количество всех обладателей статуса беженца, начиная с 2007 года;
- 39 человек, или минимальное количество признанных беженцев в течение года;
- 410 человек, или минимальное количество обладателей статуса беженца, начиная с 2006 года, среди граждан других стран, если не считать Украину;
- Признание в четыре раза меньше новых беженцев, чем самая маленькая страна Европейского союза.
Авторитет государства на международном уровне должен демонстрироваться не обилием пушек и средств массового поражения, а готовностью оказывать помощь тем, кто оказался в беде вне зависимости от цвета кожи, социального положения или гражданства. Брать на себя всю полноту ответственности за безопасность и благополучие беженцев на своей территории. Быть приверженным идее прав человека и интегрированным в мировое сообщество. По этим параметрам, очевидно, что Мальта гораздо сильнее России.
Константин Троицкий, Комитет «Гражданское содействие»
