В середине июня 2020 года вступил в силу приказ Министерства просвещения, вводящий новый порядок приема в детские сады. Мы ознакомились с положениями этого порядка и представляем Вам их краткий анализ.
Прежде чем начать, следует оговориться, что с порядком приема в детские сады проблема не только в том, что он содержит серьезнейшие дефекты, о которых мы расскажем, а в том, что некоторые субъекты Российской Федерации вольны даже те части, в которых гарантируется право детей на образование, трактовать как угодно, а иногда и просто игнорировать. Так, если говорить о поставленных на поток нарушениях прав детей на образование в Москве, то основная проблема в том, что Департамент образования и науки Москвы трактует порядок Министерства просвещения как хочет. Чиновники этого ведомства цепляются к тем пунктам, которые дают повод интерпретировать нормы в смысле ограничения права на образование, например, в частях, предписывающих родителям и законным представителям доказывать свое право на пребывание в Москве и предъявлять какие-то документы о регистрационном учете, при этом чиновники игнорируют те пункты, из которых следует, что право на поступление в детский сад имеют все дети. Добиться защиты права детей на дошкольное образование в московских судах или в прокуратуре практически невозможно, так как разделение на законодательную, исполнительную и судебную власть в Москве не действует, а прокуратура и суды вместо защиты прав детей защищают произвол чиновников.
Роль и позиция Министерства просвещения в вопросе защиты права детей на дошкольное образование неясна. С одной стороны, они утверждают право на дошкольное образование всех детей, подходящих по возрасту, с другой стороны, вводят неясные процедуры и требуют у родителей-иностранцев доказывать их законность пребывания в России. Кроме того, Министерство просвещения не имеет ни de jure, ни тем более de facto никакой власти над Департаментом образования и науки Москвы, который воспринимает все заявления этого министерства, если в принципе воспринимает, как рекомендации, а не указания.
О «порядке приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования», утвержденного Приказом Министерства просвещения РФ от 15 мая 2020 г. № 236
Новый порядок приема в детские садики пришел на место старого, утвержденного Приказом Министерства образования и науки РФ от 8 апреля 2014 г. N 293.
В части, которая непосредственно касается обеспечения права на доступ к дошкольному образования, новый приказ Министерства просвещения содержит одно позитивное изменение, еще одно изменение потенциально позитивное и три плохих изменения. Плюс к этому один из основных пунктов, из-за которого массово нарушалось право детей на дошкольное образование, остался без изменений.
Если начинать с позитивного изменения, то это появление пункта, который предписывает право преимущественного приема ребенка в тот детский садик, куда ходят его братья и (или) сестры. Эта норма содержится в Пункте 4 и звучит следующим образом: «Проживающие в одной семье и имеющие общее место жительства дети имеют право преимущественного приема в государственные и муниципальные образовательные организации, в которых обучаются их братья и (или) сестры». Подробное комментировать тут излишне, так как это, действительно, разумное нововведение. К сожалению, эту норму отчасти портит фраза «имеющие общее место жительства». Зачем понадобилось это уточнение и почему не было достаточно ограничиться фразой «проживающие в одной семье»? Смысл этого уточнения не очень ясен, но можно предположить, что он способен добавить сложностей (например, в виде требований каких-то документов, что дети имеют общее место жительства) в реализации заявленного права.
Возможное позитивное изменение размещено в Пункте 9 и заключается в том, что в порядке приема наконец-то появилась оговорка о возможности указания в заявлении при приеме в детский сад фактического места пребывания. К сожалению, это только возможное позитивное изменение, так как чуть ниже в том же Пункте 9, где речь идет о необходимых для приема в детский сад документах, оговаривается: «Свидетельство о регистрации ребенка по месту жительства или по месту пребывания на закрепленной территории или документ, содержащий сведения о месте пребывания, месте фактического проживания ребенка». Что это за документ, содержащий сведения о месте фактического проживания ребенка? В российских законах и нормативных актах отсутствует определенность по этому вопросу, что, к сожалению, открывает простор представителям управлений образования для превратных и ограничительных интерпретаций, на которые, чему есть масса подтверждений, так горазды представители того же Департамента образования и науки Москвы.
Итак, возможное позитивное изменение оказалось тесно связано с первым плохим изменением. Расскажем о нем подробнее. В старом порядке от 2014 году выделялись категории: 1) тех, кто проживает на закрепленной за детским садом территории, которые при приеме должны были предъявить свидетельство о регистрации по месту жительства или пребывания, а также 2) тех, кто не проживает на закрепленной за детским садом территории, которые никаких документов относительно места проживания предъявлять не должны. В новом порядке это разделение исчезло и просто указывается, как уже упомянуто выше, что при приеме в детский сад родители или законные представители ребенка среди прочего предъявляют: «Свидетельство о регистрации ребенка по месту жительства или по месту пребывания на закрепленной территории или документ, содержащий сведения о месте пребывания, месте фактического проживания ребенка». Иными словами, раньше родители могли сказать, что они относятся ко второй категории, то есть к тем, кто не проживает на закрепленной за детским садиком территории или не претендует на то, чтобы это доказать, и поэтому не должны предъявлять никакие документы относительно места их проживания. Сейчас же все родители, согласно новому порядку, должны предъявлять некий документ, подтверждающий место проживания ребенка (жительства, пребывания или по фактическому месту проживания). Опять же, что это за документы не ясно, при этом никакого конкретного обозначения таких документов в порядке Министерства просвещения не содержится.
Второе плохое изменение окончательно лишило детские сады права самостоятельно решать вопросы о приеме детей и еще больше запутывает процедуру доступа к дошкольному образованию в России. Это изменение заключается в том, что в новом порядке поступление в детский сад разбито Министерством просвещения на две процедуры: 1) Подача заявления на направление в детский сад; 2) Подача заявления о приеме в детский сад. Таким образом, в новом порядке прием в детские сады уже полностью отдан на откуп «органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации», тогда как раньше это было не столь ярко выражено (хотя Пункт 8 старого порядка отчасти на это указывал). В отличие от старого порядка в новом выведена отдельная процедура с подачей «заявления о направлении», а также прописывается перечень сведений, который там указывается, включая «адрес места жительства (места пребывания, места фактического проживания) ребенка». Это закрепление обращения в орган исполнительной власти как отдельной процедуры не может не беспокоить, так как именно на этом этапе в Москве и происходит массовое нарушение прав детей на дошкольное образование. Как раз при подаче электронного заявления через Официальный портал Мэра и Правительства Москвы (mos.ru) с просьбой направить ребенка в детский сад происходит автоматическое разделение детей 1) на тех, у кого есть постоянная регистрация и кто имеет шанс быть немедленно зачисленным в детский садик, 2) на тех, у кого временная регистрация и кто с высокой вероятностью простоит в очереди в детский сад вплоть до поры поступления в школу и, наконец, 3) на тех детей, у кого нет московской регистрации и кто даже «заявление о направлении» через портал подать не может.
Третье плохое новшество состоит в том, что раньше у родителей была возможность выбирать каким образом подавать заявление в детские сады, то в новом порядке это уже прерогатива чиновников. Для этого достаточно сравнить две формулировки. Итак, в Пункте 13 старого порядка значилось: «Родители (законные представители) ребенка могут направить заявление о приеме в образовательную организацию почтовым сообщением с уведомлением о вручении, посредством официального сайта учредителя образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, федеральной государственной информационной системы “Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)” в порядке предоставления государственной и муниципальной услуги». На смену ему пришла безличная формулировка: «Заявление о приеме представляется в образовательную организацию на бумажном носителе и (или) в электронной форме через единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) и (или) региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций)». Конечно, по факту в ряде регионов России, в том числе и в Москве, возможность отправить заявление о приеме в детский садик по почте отсутствует уже несколько лет, но на это хотя бы можно было сослаться в суде, теперь же вводится такая формулировка, что ее можно интерпретировать в том смысле, что чиновники от образования решают, как родители должны подавать заявления в детские сады. Это усугубляет и то, что перед подачей заявления в детский сад, как упоминалось выше, предусмотрена еще отдельная процедура подачи заявления о направлении в детский сад, форму подачи которого также выбирают чиновники.
Наконец, та антиправовая норма старого порядка от 2014 года, что порождала вопиющие нарушения права детей к дошкольному образованию, перекочевала в новый порядок без изменений. Речь идет о требовании: «Родители (законные представители) ребенка, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства, дополнительно предъявляют документ, подтверждающий право заявителя на пребывание в Российской Федерации». Надо сразу отметить, что данная норма отсутствует, а по сути и противоречит Федеральному закону “Об образовании в РФ”. Мы уже неоднократно писали, что органы образования не имеют ни полномочий, ни компетенций по определению того, имеет ли право иностранный гражданин пребывать в России или нет. Непонятно и кто обозначается словом «заявитель», так как заявление в детский садик подает родитель или законный представитель, но в интересах непосредственно ребенка. Для нас также очевидно, что право ребенка на образование не должно зависеть от исполнения или неисполнения миграционных правил тем взрослым, который от его имени просит организовать дошкольное образование. Указанная норма ведет и к ряду абсурдных казусов, когда, например, родитель, являясь иностранным гражданином без документа, подтверждающего его право на пребывания в России, имеет ребенка, являющегося российским гражданином. Получается, что Министерство просвещения считает возможным запретить доступ к дошкольному образованию в том числе и российскому гражданину? Хочется еще раз подчеркнуть, что право на дошкольное образование это именно гарантированное Конституцией РФ право каждого ребенка, а не ограниченное многочисленными условностями разрешение чиновников подать некоторым родителям и законным представителям заявление о приеме детей в детские сады.
Кратко подытоживая, следует отметить дальнейшее ухудшение нормативной основы, регулирующей прием в детские сады в Российской Федерации. Введенный Министерством просвещения в действие порядок 1) вносит дополнительные неопределенности (что такое документ, подтверждающий фактическое место проживание? кто является «заявителем»? какие документы, подтверждают право заявителя на пребывание в России?) и усложняет процедуру подачи заявления, 2) окончательно лишает образовательные организации (детские сады) права самостоятельного решения вопроса о зачисления детей, 3) отбирает у родителей в пользу чиновников возможность выбора способа подачи заявлений о приеме в детские сады, 4) оставляет норму о проверке миграционного статуса родителя или законного представителя ребенка, хотя органы образования не имеют на это ни компетенций, ни полномочий, а право ребенка на дошкольное образование не должно зависеть от миграционного статуса его родителей или законных представителей.
Аналитик Комитета “Гражданское содействие” Константин Троицкий
